بانک و صنعت، بررسی وضعیت ذخایر آب زیرزمینی در فلات مرکزی ایران در طول چند دهه اخیر نشان دهنده تخریب این منابع آبی با ارزش است. بررسی قوانین تصویب شده در حوزه منابع آب زیرزمینی نشان می دهد که دو دوره شفافیت و ابهام از نظر قانون‌نویسی، در حوزه منابع آب زیرزمینی وجود دارد. دوره شفافیت که در آن مالکیت منابع آب زیرزمینی مشخص است، تا تصویب «قانون آب و نحوه ملی شدن آن» در سال 1347 برقرار بوده است. بعد از آن، از جهت نامشخص بودن مالکیت منابع آب در قانون نویسی، دوره ابهام آغاز شده است.
مهدی آگاه، پژوهشگر اندیشکده تدبیر آب ایران و عضو جامعه اندیشکده‌های ایران در یادداشتی به این موضوع پرداخته است که متن کامل آن از نظرتان می گذرد:
مدیریت منابع آب زیرزمینی یکی از مهم‌ترین وظایف دولت است که با ورود تکنولوژی حفر چاه عمیق، بر دوش مسئولین دولتی گذاشته شد. برداشت بی رویه از ذخایر آب زیرزمینی، مسئولین کشور را به چاره جویی واداشت. از جمله تدابیر در نظر گرفته شده در چند دهه اخیر جهت بهبود وضعیت نامطلوب ذخایر آب زیرزمینی در کشور، تمهیدات حقوقی انجام شده در این زمینه است که هیچ وقت نتوانسته است مشکلات را آن طور که باید حل کند. به همین منظور، در این یادداشت ابتدا مروری کوتاه بر سیر تاریخی قوانین تصویب شده در حوزه منابع آب زیرزمینی از زمان مشروطه تا بعد از انقلاب اسلامی انجام می شود و سپس تاثیرات این قوانین بر فضای حکمرانی آب و علل ناکارآمدی این تمهیدات بر بهبود وضعیت ذخایر آب زیرزمینی بررسی می شود.
تحلیل تاریخی رویکردهای قانون‌نویسی در ایران
تا سال 1307 مسائل حکمرانی آب با «حاکمیت عرف»، یعنی توافقات عرفی جامعه درباره مالکیت بر چاه و قنات حل و فصل می‌شد؛ با شروع قانون‌گذاری و با تدوین «قانون مدنی» در سال 1307 مسائل حکمرانی آب از طریق این قانون برطرف شد. این قانون بر مبنای اینکه چه کسی مالک می‌شود، مالکیت را به سه دسته مالکیت خصوصی، مالکیت عمومی و مالکیت دولتی تقسیم می‌کرد. با ورود تکنولوژی حفر چاه عمیق در سال 1334 و با توجه به اینکه دسترسی به منابع آب زیرزمینی ممکن شده بود نیاز به تدوین قانونی جدید بر مبنای شرایط به وجود آمده احساس می‌شد؛ بر همین مبنا در سال 1347 «قانون آب و نحوه ملی شدن آن» تدوین شد.
این سه قانون (حاکمیت عرف، قانون مدنی و قانون ملی شدن آب)، به دلیل مشخص بودن مالکیت آبهای زیرزمینی، از منظر قانون‌نویسی در دوره شفافیت قرار می‌گیرند. اما کلیه قوانین حوزه آب که بعد از «قانون آب و نحوه ملی شدن آن» تصویب شده اند، در دوران ابهام قرار می گیرند، زیرا از این به بعد، نگارش قانون به گونه ای است که در مالکیت اموال ابهام وجود دارد. به این معنی که خصوصی یا دولتی بودن مالکیت آب های زیرزمینی مشخص نبوده و سرنوشت مالکیت منابع آب زیرزمینی در اختیار صادرکننده مجوز بهره‌برداری چاههای عمیق قرار دارد. «قانون توزیع عادلانه آب» و قوانین حوزه منابع آب در «قانون اساسی» جز مهم‌ترین قوانین دوره ابهام هستند. در اصل 45 قانون اساسی (مصوبه 1358) به صورت مبهم از مالکیت منابع آب صحبت شده است. بر اساس این اصل، حکومت اسلامی مالک آبهای زیرزمینی است و صدور مجوز بهره‌برداری باید از سوی دولت انجام شد. «قانون توزیع عادلانه آب» در سال 1361 به منظور شفاف‌سازی اصل 45 قانون اساسی ارائه شد، اما در واقع تخلفات در حوزه آبهای زیرزمینی را قانونی نموده و صدور مجوز برای چاههای عمیق غیرمجاز را تسهیل کرد.
عوامل موثر در بروز مشکلات حوزه آب با تمرکز بر نقش قوانین
با بررسی و تحلیل تاریخی قوانین و مسائل آب به مجموعه‌ای از دلایل می‌رسیم که نشان‌دهنده نقش این قوانین در بروز مشکلات موجود در حوزه آب هستند. این موارد عبارتند از:
- پس از پیروزی انقلاب اسلامی و با مشروع شدن فتواهای فقهی مراجع، نمونه‌هایی از مغایرت فتواها با احکام عرفی مشاهده می‌شود که به اشتباه موجب ایجاد حق مالکیت بر منابع آب زیرزمینی شده است.
- از آنجایی که بهره‌برداری از چاههای عمیق به دو عامل فناوری چاه عمیق و انرژی وابسته است، تخصیص یارانه‌های انرژی و یارانه‌های ارزی بر سرعت حفر چاههای عمیق افزود.
- اگرچه «قانون آب و نحوه ملی شدن آن» از نظر قانون‌نویسی با ارزش بود، ولی دلایل بسیاری مانع اجرای کامل آن شد.
- تسلط فرهنگ حزب توده بر بخشی از جامعه، از جمله تفکر تقسیم ثروت، که در زمینه آبهای زیرزمینی به صورت صدور مجوزهای جدید بهره‌برداری از سفره‌های آبی تجلی یافت.
- تفکر خودکفایی که با هدف دستیابی به رسالت انقلاب مبنی بر توسعه صنعت و کشاورزی با استقلال از قدرت¬های بزرگ غربی و شرقی اعمال گردید، به جای اینکه موجب مدیریت استفاده از زمینهای کشاورزی و منابع آب تجدیدپذیر شود، به منظور توسعه کشاورزی، به استفاده بیرویه از منابع آب زیرزمینی دامن زد.
- از دیگر عوامل می‌توان ابطال اصل مرور زمان در امر مالکیت در زمستان 1361، ملاحظهکاری قوه قضائیه در محکوم کردن تجاوزگران به سفره‌های آبی و حذف «دادگاه صالحه» در قانون تعیین تکلیف چاههای فاقد پروانه که در سال 1389 تصویب شد، اشاره کرد.
پیش‌بینی وضعیت آینده منابع آب زیرزمینی بر مبنای تحولات تاریخ حقوقی و اجتماعی
تحلیل و بررسی روند قوانین و مقرراتی که در طول چند دهه تصویب و اجرا شده اند، سه پیش بینی از آینده منابع آب زیرزمینی و تصمیمات کلان اتخاذ شده برای آن را در اختیار قرار می دهد. اولا، «انتقال آب از سطح دریا به فلات مرکزی ایران و شیرینسازی آن» که نه تنها ایدهای غیرقابل اجرا است بلکه موجبات تخریب باقی مانده ذخایر آب های زیرزمینی را نیز فراهم می‌کند. دوماً، «وضع قانون جدید برای تخصیص ذخایر آب باقی مانده در جلگه مرکزی» که خودش باعث تخریب این منابع می شود؛ زیرا رفتار جامعه که از تاریخ استنتاج شده است، گواه این حقیقت است که به زودی چاه های پروانهدار و غیرمجاز باعث نابودی این ذخایر نیز خواهند شد. و سوماً، «تصویب قوانین جدید» از آن جهت که در نهایت به نفع افراد سودجو تمام می شود، نمیتواند راهحلی برای بهبود وضعیت کنونی باشد.
جمع‌بندی
با پیگیری روند تحولات اجتماعی و قانونی بهره برداری از آبهای زیرزمینی مشخص می¬شود که به تدریج دخالت و اختیارات دولت در اعمال حاکمیت و نظارت بر منابع آب زیرزمینی گسترش یافته است؛ اما تمهیدات حقوقی تا امروز نتوانسته به طور جدی مانع روند اضافه برداشت از مخازن پرارزش آب زیرزمینی ایران شوند. با توجه به اینکه در دوره ابهام، مالکیت منابع آب زیرزمینی در اختیار صادرکننده مجوز بهره‌برداری قرار دارد و به وضوح رانتهای اقتصادی به این حوزه وارد شده است، دیگر نمیتوان تصویب قانون را راهحلی برای صیانت از باقی‌مانده آبهای زیرزمینی در فلات مرکزی ایران و جلوگیری از دست‌درازی بیشتر به این منابع با ارزش، دانست.
