اهمیت این موضوع از آنجایی ناشی می‌شود که این بخش از اعتبارات هم در بلندمدت و هم در دوره کوتاه‌مدت آثار مهمی روی اقتصاد کشور دارد. از منظر بلند مدت، از آنجایی که تملک دارایی‌های سرمایه‌ای میزان اختصاص اعتبارات عمرانی و سرمایه‌گذاری روی زیرساخت‌های کشور را مشخص می‌کند، روی رفتار اقتصاد کشور در آینده بسیار موثر است. در حقیقت این بخش از اعتبارات نگاه مسئولان به آینده و نوع سرمایه‌گذاری آنها در بخش‌های مختلف را مشخص می‌سازد. در کشور ما از آنجایی که بخش مهمی از سرمایه‌گذاری‌های کشور توسط دولت انجام می‌شود، هر کاهش و افزایشی در این بخش از اعتبارات روی سرمایه‌گذاری کل و درنهایت روی رشد اقتصادی موثر خواهد بود.
اعتبارات عمرانی در بودجه تنها روی رشد آینده اقتصاد تاثیر ندارد، بلکه روی فعالیت‌های اقتصاد در همان سال اجرای قانون هم اثرگذار است. این اثر به اندازه‌ای است که برخی فعالان اقتصادی، اعتبارات عمرانی را موتور تحرک اقتصاد می‌دانند و معتقدند اگر دولت می‌خواهد با رکود اقتصادی در کشور مقابله کند، یکی از مهم‌ترین راه‌ها افزایش اعتبارات عمرانی است.
با وجود آثار مثبت افزایش اعتبارات عمرانی در بودجه، نمی‌توان ادعا کرد که میزان بالای تخصیص این اعتبارات به معنی بهبود وضعیت رشد اقتصادی در کشور است، به‌طوری که اگر دولت در تخصیص بهینه این مخارج محتاطانه عمل نکند ممکن است حتی رشد اقتصادی کشور را دچار مشکل کند.
به ظرفیت جذب توجه کنیم
در تخصیص اعتبارات عمرانی باید چند موضوع اصلی مورد توجه باشد. نکته نخست، ظرفیت جذب اقتصادی کشور است. در بسیاری از اوقات زمانی که درآمد دولت‌ها به دلایل مختلف ازجمله بالا رفتن قیمت نفت، افزایش می‌یابد، دولتمردان تلاش می‌کنند بخش مهمی از این درآمدها را در قالب طرح‌های جدید عمرانی به اقتصاد تزریق کنند. این در حالی است که سرمایه تنها بخشی از نیاز طرح‌های عمرانی است و در کنار آن کمبود نیروی انسانی، محدودیت‌های ساختاری و محدودیت زمان نیز وجود دارد که اگر این موارد در نظر گرفته نشود، در اجرای طرح‌های عمرانی تاخیرهای پی‌درپی به‌وجود می‌آید و هزینه‌های این تاخیر کل اقتصاد را متاثر خواهد کرد. در همین زمینه نیز پزوهش‌های انجام شده در مجلس نشان می‌دهد در سال‌های 81تا 91 به‌طور متوسط سالانه باید 485 طرح به اتمام می‌رسید، اما تنها 26درصد از آنها خاتمه یافت و هزینه‌ای معادل 63 هزار میلیارد ریال مازاد بر پیش‌بینی بودجه بر اقتصاد کشور تحمیل کرده است. این میزان بیش از 40 درصد اعتبارات تخصیص یافته به طرح‌های عمرانی طی این دوره و تقریبا برابر کل هزینه‌های عمرانی در سال‌های 1387-1380 بوده است.
نگاه بلندمدت به طرح‌های اقتصادی
نکته دومی که در مورد تخصیص اعتبار در این حوزه باید به آن توجه شود، موضوع تامین هزینه‌های طرح‌ها در آینده است. در توضیح این مطلب باید گفت، زمانی که دولت یک طرح عمرانی را آغاز می‌کند، هزینه‌های شروع تا تکمیل پروژه یک نوع سرمایه‌گذاری است که می‌توان آن را از درآمدهای سرمایه‌ای مانند درآمد فروش نفت تامین کرد اما زمانی که طرح به بهره‌برداری می‌رسد، هزینه‌های بعد از آن مانند حقوق و دستمزد کارمندان و هزینه‌های جاری مثل آب و برق، دیگر ماهیت سرمایه‌گذاری ندارد و استفاده از درآمدهای سرمایه‌ای برای آن توجیه اقتصادی نخواهد داشت. به همین دلیل زمانی که دولت طرحی را کلید می‌زند باید به هزینه‌های آینده نیز فکر کند و برای آن منبع درآمدی بیندیشد.
موضوع دیگری که در تدوین بودجه عمرانی باید در نظر گرفته شود، اصل تقدم هزینه‌ها بر درآمدهاست، از آنجایی که این بخش از مخارج بودجه‌ای با امور توسعه‌ای ارتباط دارد، در صورتی که هزینه‌ای جنبه الزام داشته باشد، دولت موظف به انجام آن است و باید برای آن منبع درآمدی تعیین کند. با این وجود در سال‌های اخیر به دلیل رشد شدید اعتبارات هزینه‌ای و کاهش درآمدهای دولت، این اصل معکوس شده به گونه‌ای که دولت در ابتدا منابع درآمدی را به بخش هزینه‌های غیرقابل‌اجتناب اختصاص می‌دهد، سپس اعتبارات باقیمانده را به بخش طرح‌های عمرانی می‌دهد. مشکل این شیوه اختصاص درآمد، نوسان در میزان اعتبار طرح‌های عمرانی است، به گونه‌ای که هر نوع نوسان در سطح درآمدهای نفتی و وصول‌های درآمدهای مالیاتی، به این بخش از اعتبارات منتقل می‌شود و تکمیل پروژه‌های عمرانی را با تاخیر مواجه می‌کند. برای مثال در سال 92که مخارج عمرانی در بودجه رشد چشمگیری دارد، عملکرد این بخش در پایین‌ترین سطح در دوره 92-76 قرار گرفته و تنها 11 درصد اعتبارات محقق شده است. این موضوع نشان‌دهنده یک مشکل قدیمی در بودجه نویسی نیز هست که بر اساس آن دولت ابتدا در بودجه اعتبارات هزینه‌ای را بالا می‌برد اما در عمل همواره از این اعتبارات در بخش‌های دیگر استفاده می‌کند.
نظمی که به اعتبارات هزینه‌ای داده شد
با توجه به این مشکلات بود که دولت یازدهم از زمان روی کار آمدن، یک رویکرد جدید را در قبال طرح‌های عمرانی در پیش گرفت. در سال 92 که دولت نخستین بودجه خود را ارائه کرد، به دلیل کاهش درآمدهای نفتی به واسطه تحریم‌ها در تنگنای مالی قرار داشت، به همین دلیل نیز در همان سال، طرح‌های عمرانی را بر اساس میزان پیشرفت به دسته‌های مختلف تقسیم کرد و بنا را بر آن گذاشت که اعتبار عمرانی آن سال را تنها به تکمیل طرح‌های با اولویت بالا و پیشرفت فیزیکی بیش از 80 درصد اختصاص دهد. این موضوع یک اقدام صحیح و بجا در آن زمان بود که مورد استقبال کارشناسان نیز قرار گرفت. البته برخی معتقد بودند این شیوه عملکرد دولت، دامن زدن به رکود است، چراکه دولت پروژه جدیدی را در دستور کار ندارد و علاوه‌بر آن پروژه‌های بالای 80درصد پیشرفت از مرحله نیاز به مصالحی مثل سیمان و فولاد عبور کرده‌اند که این موضوع باعث کاهش تقاضا برای این محصولات می‌شود. با این حال به دلیل سابقه‌ای که از افزایش هزینه‌های ناشی از پروژه‌های معوق وجود داشت این رویه دولت نوعی نگاه بلند مدت به اقتصاد بود که باعث شد حداقل اعتبارات عمرانی در سال 93 به یک مسیر درست تزریق شود.
در لایحه بودجه سال 94 میزان اعتبارات عمرانی حدود 48هزار میلیارد تومان برآورد شده که نسبت به قانون بودجه امسال (41 هزار میلیارد تومان) 16 درصد رشد را نشان می‌دهد. از این مقدار 42/5 هزار میلیارد تومان اعتبارات ملی و 5/5 هزار میلیارد تومان برای طرح‌های استانی است. البته دولت در گزارش‌های خود اعلام کرده که عملکرد اعتبارات عمرانی تا پایان سال به حدود 30 هزار میلیارد تومان می‌رسد (11هزار میلیارد تومان کمتر از مصوب) که همین رقم نیز در صورت تحقق منابع لازم در 3 ماه آینده است و اگر قیمت نفت از این میزان پایین‌تر بیاید، عملکرد 30هزار میلیارد تومانی نیز با تردید مواجه خواهد بود. با این اوصاف میزان اعتباری که دولت در لایحه امسال برای اعتبارات عمرانی درنظر گرفته است نسبت به عملکرد سال گذشته حدود 60 درصد افزایش نشان می‌دهد که این یک افزایش خوشبینانه در برآورد اعتبارات عمرانی است.
علاوه بر این، کاهش قیمت نفت در بازارهای جهانی و ادامه مذاکرات هسته‌ای ایران دو عاملی است که باعث می‌شود دولت در برآورد این اعتبارات با احتیاط بیشتری عمل کند. با توجه به همه این مسائل به نظر می‌رسد دولت باید در سال آینده نیز رویکرد امسال خود مبنی بر ارائه اعتبار به طرح‌های اولویت‌دار را ادامه دهد تا حداقل از انباشت دوباره طرح‌های ناتمام جلوگیری شود.
